A jogállamizmus ellen

Az előző részben a magyar kormány és „parlament” represszív, orosz receptet követő jogszabály- és intézkedéscsomagja volt a téma. Ellenzéki fogadtatásában – irányzattól függetlenül – az volt az alaphang, hogy a hatalom most átlépett egy határt, és ennek a jogállam esett áldozatul. „Sérült a jogállamiság”, „vége a magyar jogállamnak”, „a választások után azonnal vissza kell állítani a jogállamot.”

Ha jobban megnézzük ezeket a diagnózisokat, két előfeltevésen alapulnak: 1. A magyar rendszer, ha típusát nézzük, vagy jogállam, vagy az volt mostanáig. (Hogy tényleg az-e, abba most ne gabalyodjunk bele, szerintem a kérdés maga rossz, és erről fog szólni ez a cikk.) 2. Hogy jogállam van-e vagy sem, és ha igen, mennyire nem, az dönti el, hogy – az állam – megfelel-e bizonyos követelményeknek. Létezik tehát egy általánosan, nemzetközileg elfogadott szabálylista, és a rendszer akkor jó, ha ezeket a követelményeket teljesíti. Azaz: akkor érdemli meg az állam szó előtt a jog- szócskát.

Magyarország koránt sincs egyedül az ilyen önmeghatározással. Spanyolországtól Oroszországig számos alkotmányban szerepel az a meghatározás, hogy az illető állam: „jogállam” (akár az a nemzetközi mércék szerint, akár nem az), és annak a „demokratikus” szó csak egyik megkülönböztető jelzője („un Estado social y democrático de Derecho”, „демократическое федеративное правовое государство”), vagy akár: „svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát” (cseh), „zvrchovaný, demokratický a právny štát” (szlovák), „független, demokratikus jogállam”.

Az 1975 utáni európai alkotmányokat ugyanis tanult jogászok írták, akik a kontinentális jogrendszerben voltak otthonosak, ezen belül a német államjogi gondolkodást követték, és a Rechtsstaat ennek a központi fogalma.

 A „jogállam” mint az önmeghatározás fő eleme azonban nem általános. Jellemző módon az 1949-es német szövetségi Alaptörvény definíciójából (20. cikk [1] bekezdés) is hiányzik a „jogállam” kifejezés, csak a 3. bekezdésben említik, hogy a végrehajtó hatalmat és az igazságszolgáltatást „köti a törvény és a jog” („[…] sind an Gesetz und Recht gebunden” ).

Sőt, ha elkezdünk vizsgálódni a demokráciák egyik megbízhatónak tartott világranglistája (Economist Intelligence Unit, Democracy Index) alapján, kiderül, hogy a tíz legdemokratikusabbnak ítélt ország alkotmánya – vagy kormányzásról szóló alaptörvénye – közül csak kettőben, a viszonylag új keletű norvégban és a finnben fordul elő egyáltalán a „jogállam” kifejezés, de ott sem az önmeghatározás részeként.

Nem beszélve az angolszász jogrendszerű országokról, ahol föl nem merül, hogy az államot (mármint a kormányzatot, government) a joghoz fűződő különleges viszonya alapján lehetne minősíteni. Ilyen országban nem kell „korlátozni az államhatalmat”, ahogy például a Velencei Bizottság helyesnek tartja, hiszen itt a független és önmozgású bírói hatalom: történelmi adottság. Nem „hatalmi ág” – valamiféle egységes hatalomnak az egyik részlege –, hanem a végrehajtással és a törvényhozással egyenrangú kormányzati ág (branch of government). Annak jóvoltából, hogy nem csupán hatalmi „ág” egy nagyobb hatalom kegyéből, hanem (állam)hatalom (power).

Angol nyelvterületen a kulcsfogalom: rule of law (joguralom), ami nem azt jelöli, hogy az államnak úgy egészében valamilyennek kell lennie, hanem azt, hogy nagyon sok esetben a jog minden hatalomnál erősebb. Nemcsak az utcán elkapott gyanúsítottnak vannak feltétlenül tiszteletben tartandó jogai, hanem, mondjuk, kormányfőt is el lehet ítélni.

Szerintem egyébként a szövetséges megszállás idején megfogalmazott német alkotmány is amerikai hatást tükröz. Egyfelől a különböző hatalmak – végrehajtó, törvényhozó, bírói hatalom – elkülönítését, amin az amerikai alkotmányos rendszer alapul, másfelől azt, hogy ezek a hatalmak fékezik és ellensúlyozzák egymást, azaz a kormány, annak feje és a törvényhozás adott esetben alá van rendelve a bírói hatalomnak.

És ezzel meg is érkeztünk a fő választóvonalhoz. Láttuk: demokráciák kiválóan, jól vagy legalábbis tartósan elvannak a jog- jelzőjű állam emlegetése nélkül – az alkotmányozók fejében meg se fordul, hogy az államot valamilyen különleges kapcsolatnak kell fűznie a joghoz. Természetesen be kell tartani a törvényt, arra való, valamint természetes, hogy a közhatalom a jog alapján gyakorolható és a jog korlátozza, de a demokráciát nem elsődlegesen ez különbözteti meg a rossz rendszerektől.

A független, önmozgású és precedensjogra támaszkodó bírói hatalom tudomásulvétele régebbi a modern demokratikus rezsimeknél. Ez rejlik a kontinentális jogállam és az angolszász joguralomfogalmának különbsége mögött.

A demokrácia a közhatalom szerkezetéről, megoszlásáról szól, és a joguralom ezen belül jelöl hatalmi viszonyokat.  A jogállam ellenben nem a politikai rendszeren – az államon – belüli hatalmi viszonyokról szól, hanem az állam egészét minősíti aszerint, hogy bizonyos szabályokat mennyire teljesít.

Hogy egy állam demokratikus vagy nem, azt könnyen meg lehet állapítani. Nem attól van demokrácia, hogy az uralomra jogosult egyén vagy csoport betart bizonyos szabályokat, hanem attól, hogy nincs minden tényleges hatalom egyvalaki birtokában, aki nem buktatható meg békés eszközökkel. Ez vagy így van, vagy nincs így, és ha az uralmon lévőnek az a szándéka, hogy így legyen, azt szabad szemmel, jogi végzettség nélkül is meg lehet állapítani. A jogállam – sőt jogállamiság – betartandó szabályainak rendszere viszont körvonalazatlan. Politikai akarattól és ízléstől függően megváltoztathatja, aki ért hozzá és akinek van rá felhatalmazása, ezért mindig ki lehet kezdeni.

Külön tanulmányt érdemelne, hogyan szorította ki a magyar politikai beszédből a jogállam, sőt jogállamiság a demokrácia terminust, az a meggyőződés, hogy a politika főleg a szabályok betartása vagy be nem tartása körül forog; hogyan szorította ki azt a szemléletet, ha valaha létezett ilyen Magyarországon, hogy politika rendszer elsőrendűen vagy szabadság, vagy zsarnokság, a szabadság pedig főként hatalmi kérdés. A hatalmi szerkezettől függ, a hatalom birtoklásától és megoszlásától (a fékektől és ellensúlyoktól), az egyes csoportoknak a hatalomból való részesedéstől (a szabad, tisztességes és arányos választásoktól), a hatalmak kölcsönös korlátozásától. Nem pedig hazai jogi szakértők vagy nemzetközi testületek által pontokba szedett szabályok betartásától.

1989 előtt értelem szerint nem nagyon került elő a fogalom a jogi diskurzusban. Az évtized végének tüntetéseiről – főleg 1988-ból – emlékszem olyan skandálásra, hogy „Demo-kráci-át!”, de olyanra nem, hogy „Jogállamot akarunk!”

A folyamat talán a Zétényi-Takács-féle törvényjavaslat vitája során vált tanszéki merengések tárgyából politikai üggyé. A 2011 végi, 2012. januári állapotot így foglalta össze egy névtelenségben maradó liberális jogász – „bírósági alkalmazott” – a Beszélő odalain: „A jogállamiság olyan kategória, amelynek tartalma tértől és időtől függően változik, illetve több szakaszban alakul ki. A jogállamiság fogalmát a magyar jog még nem részletezte kellő mélységig, tartalmának meghatározása az Alkotmánybíróságra vár.” Ebből két dolog világos: a fogalom képlékenysége és az, hogy abban a pillanatban még a magyar jogászok számára is új volt, nehezen használható.

A Sólyom László vezette Alkotmánybíróság természetesen kihasználta az alkalmat, hogy akkori tényleges (bírói) hatalmát érvényesítse, Egyszersmind növelje a jogászi professzió politikai súlyát, hiszen a demokráciához mindenki érteni vél, de azt, hogy mi a jogállam az adott pillanatban, nyilván a jogászok tudják a leginkább. A Zétényi-Takácsról hozott határozat (11/1992.) a jogbiztonság elvével hozza összefüggésbe a jogállamot, de a 60/1994. határozatban (az átvilágítási törvényről) már rendszerdefiniáló elemmé emelkedett: a demokrácia és a diktatúra megszokott, pórias szembeállítása helyett „jogállamról” kontra „nem jogállami rendszerről” van szó.

E ponton szánjunk fél percet a menet közbeni összefoglalásra:

A demokrácia mozgásban lévő, szerves struktúra, melyben sok cselekvő alany hat egymásra. A szereplők: egyének, de még inkább csoportok a maguk eltérő érdekeivel, meggyőződéseivel, megrögzöttségeivel, gyűlöleteivel és rajongásaival, hülyeségeivel és okosságaival, ezek kölcsönhatásban vannak egymással; és a viszonyaik közege, csereeszköze a hatalom, ahogy a gazdaságé a pénz. A demokrácia a szabad politikai rendszer egyetlen létező formája, és az intézményei azzal a céllal alakultak ki, hogy egyetlen szűkebb csoport ne uralkodhasson az összes többin. Ennek a megelőzésnek két fő eszköze van. A szabad, tisztességes és arányos választás egyfelől, a hatalommegosztás, illetve fékek és ellensúlyok másfelől.

A jogállami szemlélet számára viszont egy darab, egységes alany létezik, az állam. Több nem kell. A belső viták, érdekellentétek ebből a szempontból nem érdekesek. Mivel az állam ebben a dramaturgiában egységes cselekvő alany, könnyedén alkalmazható rá egy olyan metafora, mely egyetlen személyről szól. Ez pedig a diák. Olyan formálható aktor, akinek központilag meghatározott tananyagot kell elsajátítania és viselkedési szabályokat betartania. Időről időre osztályozzák, és rossz esetben büntetik, figyelmeztetést, intőt, rovót kap. Mivel kívülről meghatározott szabályokat kell elsajátítania és betartania, s egyetlen alanyról van szó, a felügyelő/tanár/iskolaigazgató egyszerűen nem látja, nem akarja látni vagy nem érti a belső hatalmi struktúrát. Azaz, hogy demokrácia van, vagy valamilyen másfajta rezsim.

Az elvont pihenő után térjünk vissza az ezredforduló tájára. A demokráciafogalom háttérbe szorulásának, a képlékeny jelentésű és kétszeresen elvont „jogállamiság” változat térhódításának további lendületet adott az EU-csatlakozási folyamat. Ennek során a németből fordító, németes jogi kultúrájú szakértők a kellően tudományosan hangzó német Rechtsstaatlichkeit szót vették át a rule of law helyett, azt sugallva, hogy az erről szóló mondatok megértéséhez előrehaladott jogi tanulmányokra van szükség.

A jogállamista gondolkodás pozícióit tovább javították már az újabb Orbán-érában az Európai Parlament raportőreinek jelentései. Ezeknek már a magyar megnevezésében is ott volt a „jogállamisági” szó.  Még ha a jelentéstevő észrevette is a demokratikus intézményrendszer hiányát, az EP-ben ülők nem látták, nem akarták látni, vagy nem értették, mi a helyzet. Csak annyit tudtak, hogy bajuk van az Orbán-kormánnyal, és ahhoz kerestek utólag indokokat.

A kiváló, egyébként baloldali Rui Tavares például egy közbülső anyagban a Velencei Bizottság véleményét idézi a speciálisan magyar kétharmados rendszer demokráciapusztító átkáról: „A választások értelmetlenné válnak (kiemelés tőlem), ha a törvényhozás nem képes a joganyag olyan fontos elemeit megváltoztatni, amelyeket egyszerű többséggel kellett volna törvénybe iktatni.” (Megjegyzem, a kétharmados törvények és kinevezések rendszere nem Orbán találmánya; ő csak kihasználta, ami már megvolt.) De a végső, kompromisszumos változatba már nem talált utat ez a passzus, hiszen „csak” a demokrácia szempontjából döntő kérdés, jogállamista szempontból nem izgalmas.

Nyilván van pszichológiai oka, több is, hogy az európai politikusok első-, másod-, harmad- stb. vonala miért nem hajlandó szembenézni a politikai rendszer, a hatalmi struktúra bajaival, miért választja inkább azt, amit Kim Lane Scheppele princetoni jogtudós, a magyar viszonyok kiváló szakértője kipipálós szemléletnek (checklist approach) nevez. Kényelmesebb felállítani a megsérthető jogok, alapelvek listáját, végigmenni rajta, mint egy témazáró dolgozaton, és pirossal aláhúzni (esetleg duplán) a hibákat.

A Velencei Bizottság (nem az EU, hanem az Európa Tanács alkotmányjogászokat tömörítő szerve) útmutatója már címében is a checklist szót hordozza, és hat fejezetben összesen negyvenhét kritériumot sorol fel, amit a jogállamnak (illetve a joguralomnak) teljesítenie javallott. Világos, hogy ez a lista tetszés szerint szűkíthető vagy bővíthető, és nincs élő ember, aki mindezeket észben tartva tudna ítéletet mondani a „jogállamiság” fokáról egy adott országban.

Nem lenne egyszerűbb kimondani egy országról, hogy demokrácia vagy nem az? De igen, csak hát kényelmetlenül egyszerű, a kimondásával kockázatot kellene vállalni.

Nehogy félreértés legyen: a nemzetközi egyezményekben rögzített alapjogok tiszteletben tartása és a jog uralma nélkül nincs liberális berendezkedés. A jogokért és a jogok védelmében vívott évszázados harc nélkül nem léteznének liberális demokráciák. De ahol minden hatalom egy kézben összpontosul, és ez a hatalom a jog fölött is uralkodik a tetszése szerinti ideig, azaz például képes közjogi eszközökkel akadályozni a saját leváltását, ott semmilyen demokrácia nincs.

Ez csak azért mondom, mert a jelek szerint a mostani rendszerrel szemben állók nagy része meg van győződve, hogy a kormány – a központi végrehajtó/törvényhozó hatalom – leváltása automatikusan magával hozza a rendszerváltást. Sőt, azonos azzal. Nem. A kormányváltással akkor jár rendszerváltás, ha olyan új rendszer jön létre, amely nincs hozzákötve a kormányhoz, tehát ha a kormány bukik, nem bukik a rendszer. Ahol a választási győzelem, akárki a vesztes, egy időre szól, és nincs rendszerváltás. Ezt hívják a modern világban demokráciának.

A legfőbb ellenzéki erő mindeddig semmi jelét nem mutatta, hogy ezzel tisztában volna. Ami még érthető, mert senki sem olyan őrült, hogy azt mondja, „szavazz rám, hogy aztán megbukhassak”. Meghitelezném én a bizalmat, hogy „tudja, csak nem mondja”, ha a jelenlegi rendszer fennállása óta nem az volna a tapasztalatom, hogy a magyar ellenzéki politikusok és a politikáról véleményt mondók zöme eddig sem látta, nem akarta látni, vagy nem értette a demokrácia logikáját. Tisztelet a kivételnek. Mitől változott volna meg ez most? Változást az hozna, ha a kivételek kisebbsége befolyásos kisebbséggé nőne. Legalább.

A szerző az Élet és Irodalom (Budapest) rovatvezetője.