A jogállam és annak hiánya

2022. október 20-án 44 napos kétségbeesett és kapkodó kormányzás után megbukott Liz Truss kormánya Nagy-Britanniában. A Konzervatív Párt tagsága által nyár elején megválasztott kormányfő az angol történelem legrövidebb ideig hivatalban lévő legfelső végrehajtó hatalmát irányította. Liz Truss számára a kormányzás valódi vesszőfutás volt, miután szeptember végén csodaszerként tálalt gazdasági és költségvetési programját először a végrehajtó hatalom ellensúlyaként működő független intézmények (Költségvetési Felelősségi Hivatal, jegybank), hamarosan a média, a pénzpiac, majd az IMF, végül a brit társadalom és a kormányzó párt is elutasította. Noha október elején a párt szokásos őszi konferenciáján a tagság még felállva ünnepelte a harcos és dacos kormányfőt, a következő két hét alatt elfogyott a levegő a szerencsétlen asszony körül, és a párt királycsináló nagyjai azt tanácsolták a miniszterelnöknek, hogy önként távozzon.

Nagy-Britannia októberben köznevetség tárgya lett a vezető hírek világpiacán. Az Economist című veretes angol hetilap gúnyt űzött nemcsak a kormányból, hanem szinte az egész országból, amikor pontosan a kormányfő lemondásának napján azzal a címlappal jelent meg, hogy „Isten hozta Angolaszhonban” (Welcome to Britaly). Miután Olaszországot immár több mint fél évszázada széles körben a szárazföldi Európa gyógyíthatatlan betegének tekintik, a címlapi megfogalmazás több mint gúny, csaknem sértés volt. Liz Truss kormányának tehetetlenségén nemcsak a brit sajtó élcelődött, hanem kárörvendő mosollyal a Nyugat alkonyának legújabb jelét látta ebben az önkényuralmi rendszereket híven kiszolgáló lakájmédia is Kínától kezdve Oroszországon át Magyarországig.

„Mini”-költségvetés, maxibutasággal

De mi is történt valójában Angliában? Miért bukott meg a Kwasi Kwarteng pénzügyminiszter által szeptember végén benyújtott költségvetési módosítási javaslat egyetlen hónap alatt?

A pénzügyminiszter gazdaságpolitikai programja két pilléren nyugodott. Egyrészt jelentős adócsökkentést irányzott elő, főleg a személyi jövedelemadó (szja) kulcsainak mérséklését, másrészt az így kieső költségvetési bevételt nem a kiadások lefaragásával, hanem kizárólag hitelfelvétellel kívánta fedezni. Ezzel természetesen megnőtt volna a brit állam adóssága, de mivel az nemzetközi összehasonlításban nem túl magas, így a program alkotói úgy vélték, hogy az adósságállomány növekedésének – legalábbis időlegesen – van elégséges tere.

Kwasi Kwarteng programja mögött az úgynevezett kínálati közgazdaságtan (supply-side economics) közismertnek hirdetett felfogása húzódott meg: az adócsökkentés növeli a magánszektor keresletét, ami ösztönzi a gazdasági növekedést és a beruházásokat, így végső soron a magasabb állami adósságot a keletkező többletjövedelemből gond nélkül lehet finanszírozni. Nem véletlenül hangsúlyozta a kormányfő a birminghami kongresszuson, hogy kormányának három célja van: növekedés, növekedés és növekedés. Van-e épeszű ember, aki ne kívánná az évtizedek óta gyengélkedő brit gazdaság újabb fellendülését?

Bárcsak ilyen egyszerű lenne mind a valóság, mind a mögötte meghúzódó filozófia! A baj ott kezdődik, hogy a kínálati közgazdaságtan nem állítja, hogy az adócsökkentés minden körülmények között magasabb növekedési ütemet eredményez – ezt már csak azért sem teheti, mert ilyen körülmények között a nulla adókulcs lenne a legjobb, ami nyilvánvalóan abszurd követelmény. A kínálati közgazdaságtan mindössze azt tartja, ha az adók olyan magasak, hogy az már bénítja a gazdaságot, akkor némi csökkentésük – még inkább az adóalapok szélesítésével és a kivételek eltörlésével egy időben – általában kedvezően hat a növekedésre. Noha Nagy-Britanniában az szja legmagasabb kulcsa 45 százalék, ez nyugat-európai összehasonlításban egyáltalán nem magas. Az Egyesült Királyság konkrét körülményei közepette az adócsökkentés gazdasági növekedést serkentő hatása azonban korántsem bizonyos, mert a brit gazdaság szerkezeti merevségei és intézményi kötöttségei a termelékenység növekedését régóta és rendre megakadályozzák. Növekedés híján pedig az adócsökkentés hitelfelvétellel való finanszírozása felelőtlen, sőt káros lépésnek tekinthető.

Kwarteng programja ennél több elemet tartalmazott, de azok mellékesek. Nem a költségvetési program szakszerűségét akarom elemezni, hanem az elképzelésekre adott válaszokat. A lényeg az, hogy a programot a független intézmények, a média, a pénzpiac, az IMF, a társadalom, végül a brit Konzervatív Párt megmérte és könnyűnek találta. Ez pedig elégségesnek bizonyult ahhoz, hogy Liz Truss kormánya 44 nap után távozni kényszerüljön a hatalomból.

Fékek és egyensúlyok a gazdaság irányításában

2010 óta létezik Nagy-Britanniában egy, a brit pénzügyminisztérium által támogatott, de független intézmény, a Költségvetési Felelősségi Hivatal (Of­fice for Budget Responsibility, OBR). Saját honlapja szerint ennek a viszonylag új intézménynek az a feladata, hogy független, hiteles és mérvadó (authoritative) elemzést és véleményt készítsen az Egyesült Királyság közpénzügyeiről. A törvény kötelezi az OBR-t, hogy minden évben állítson össze egy jelentést a West­minster-parlament számára az őszi költségvetési tervezethez és a tavaszi költségvetési beszámolóhoz, értékelje a kormány teljesítményét saját előrejelzései tükrében, becsülje föl az állampénzügyek fenntarthatóságát, elemezze az állami vagyon mérlegét (van ilyen!), valamint hívja föl a figyelmet a költségvetési kockázatokra, és részletezze az adó- és a szociálpolitika költségvetési hatásait.

Liz Truss kormánya azért nevezte el az adórendszer jelentős átalakítását tartalmazó államháztartási előterjesztést „mini”-költségvetésnek, mert így vélte elkerülhetőnek azt, hogy elképzeléseit előzetesen megossza az OBR-rel. De a trükk nem sikerült, mert az OBR hivatalból megkapta az előterjesztést a pénzügyminisztériumtól. Élve törvényi jogával és teljesítve kötelezettségét, azonnal véleményt formált róla, ami lesújtó volt. A kormány nemcsak a terv silánysága miatt szenvedett jelentős presztízsveszteséget, hanem azért is, mert csínytevésével lebukott – megsértette mind a törvényt, mind a szokásokat.

A másik jelentős független intézmény, amit a kormány úgymond „elfelejtett” előzetesen tájékoztatni, a jegybank (Bank of England, BoE) volt. Itt a kötelesség megszegése nemcsak az érvényes jog és az uralkodó kultúra rovására történt, hanem a kormány szűkebb szakmai önérdeke is azt kívánta volna, hogy rögtön egyeztesse költségvetési politikáját a nagy hatalmú BoE pénzpolitikájával. Gazdaságirányítási közhely ugyanis, hogy a fiskális és a monetáris politikának összhangban kell lennie, egy irányba kell húznia. Most viszont a gazdaságpolitika két fontos eleme nyíltan ellentmondásba került, hiszen a költségvetés lazítása (kiadáscsökkentéssel nem alátámasztott adócsökkentés, tehát adósságnövelés) szöges ellentétben állt a BoE inflációt fékezni kívánó, így szigorodó (restriktív) pénzpolitikájával (ami a jegybanki kamatok emelésében és a pénzmennyiség növekedésének visszafogásában jelentkezik). Ennek a továbbiakban – mint látni fogjuk – kifejezetten káros következményei lettek.

A sajtó és a pénzpiac hatalma

A brit sajtó – nemcsak a szokásosan szélsőséges szenzációhajhász bulvársajtó, hanem a mérsékelt, mérv­adó lapok is, például a méltán világhírű Financial Times – ízekre szedte a kormány költségvetési javaslatát, és a sanda bújócska kísérletei nyomán szinte azonnal megvonták bizalmukat Liz Truss kormányától. Jellemző példája a lesújtó ítéletnek – és egyúttal a független, mértékadó sajtó befolyásának – Martin Wolf világhírű újságíró cikke, ami már október 3-án azzal a felkiáltó címmel jelent meg, hogy „Truss növekedési terve nem más, mint varázsital” (Tuss’s growth plan is nothing but a magic potion). A Financial Times mindig visszafogottan fogalmazó kommentátora két héttel a kormány bukása előtt már megelőlegezte a kormány várható csődjét. Leszögezte, hogy „adósságalapú adócsökkentés nem vezethet növekedéshez. Az egyenlőtlenségek komoly növekedése úgyszintén nem. Ezek az emberek bolondok, rosszak és veszélyesek. Távozniuk kell” (2022. október 3.).

Különösen fontos a pénzpiac válasza. Az államadósság várható növekedését a piac azonnal negatívan igazolta vissza. Ez a mechanizmus úgy működik, hogy a bizalomvesztés nyomán a már korábban kibocsátott állampapírok árfolyama csökken, ami azt jelenti, hogy az államkötvényekkel szemben támasztott hozamkövetelmény emelkedik. (A kötvények piacán az árfolyam és a hozam egymással ellentétes irányban változik.) Ez akkor is növeli a költségvetés terheit, ha a folyó költségvetés egyensúlyban van, tehát nincs hiánya, amit újabb hitelfelvétellel kell finanszírozni. Miért? Azért, mert a már felhalmozott állami adósság egy része olyan kötvényekben testesül meg, amelyek éppen lejárnak, visszafizetésük pedig megfelelő mértékű költségvetési többlet híján csak újabb kötvények kibocsátásával lehetséges. De ha a piac magasabb követelményeket támaszt a piacon közkézen forgó állampapírok hozama iránt, akkor ez szabja meg az irányadó kamatot az állam soron következő új kibocsátása számára is.

Az IMF röviden elintézhető. Nem arról van szó, hogy a „kárörvendő és gonosz” Valutaalap – látva a piacok felháborodását – maga is beállt a károgókórusba. Az IMF-nek felhatalmazása van arra, hogy a legfejlettebb és legnagyobb gazdaságok (G7) helyzetét rendszeresen elemezze és minősítse, hiszen ezek állapota nagyon erős hatást gyakorol az egész világgazdaságra. Ez éppen a világ kis és elmaradott országai részére életfontosságú, mert noha ezek nem képesek hatni a G7 országok gazdaságpolitikájára, azok esetleges káros hatásait elszenvedik. Jobb, ha mód van arra, hogy legalább megelőző önvédelmi intézkedéseket hozzanak.

A gazdaságpolitika belső el­lent­mondása

Érdemes azonban visszatérni az értékpapírpiacokhoz. Ha a legfontosabb befektetési eszköz, az államkötvény árfolyama csökken, akkor ez újabb terhet ró mindazokra, akik állampapírok fedezete mellett hitelt vettek föl. Ilyen intézmény Nagy-Britanniában a nyugdíjpénztár, ami kénytelen sok – azonnal és könnyen, veszteség nélkül eladható, tehát likvid – állampapírt tartani, mert havonta kell fizesse az esedékes nyugdíjakat. Az államkötvény hozama azonban rendszerint túl alacsony ahhoz, hogy pusztán abból fedezhetők legyenek a havonta esedékes fizetési kötelezettségek, ezért az intézmények igyekeznek többlethozamra szert tenni. Ennek egyik módja az, hogy állampapírok fedezete mellett hitelt vesznek föl, és abból magasabb hozamú értékpapírokat vesznek, például részvényeket. Minden olyan nyugdíjpénztár ezt teszi, amelyik olyan – tipikusan régi – tagokkal bír, akik nem vesznek részt az értékpapírpiaci kockázat megosztásában, tehát fix nyugdíjra jogosultak, ami nem függ a nyugdíjpénztári befektetések hozamától.

Igen ám, de a hitelszerződések legtöbbje azt írja elő, hogy a fedezet értéke minden körülmények között megőrzendő. Ha az állampapír árfolyama csökken, akkor a nyugdíjpénztárnak újabb állampapírokat kellene letétbe helyeznie. Inkább azonban eladja más befektetései egy részét, hogy a korábbi fedezet elég legyen. Ennek viszont az a negatív hatása, hogy az állampapírok iránti csökkenő kereslet átgyűrűzik a többi értékpapír piacára is. Mindenki eladni akar, miközben kevesebben vesznek. Nagy-Britanniában sikerült állami segédlettel rontani a befektetési hangulatot és csökkenteni az értékpapírok árfolyamát. Ez önmaga elégséges lehet ahhoz, hogy a gazdasági tevékenység visszaessen.

Az értékpapírpiac súrlódásai hamarosan átterjedtek a devizapiacokra is: a brit font árfolyama régen nem látott mélységekbe süllyedt. Ez a behozott termékek árát megemelte, ami tovább erősítette az inflációs nyomást. Felrémlett a hetvenes évek válsága, egyre nagyobb infláció a gazdasági teljesítmény növelése nélkül (stagfláció).

A gazdaságpolitika szempontjából még rosszabb a helyzet. Ha a jegybank azzal siet az állam segítségére, hogy az általános árfolyamsüllyedés fékezése végett államkötvényeket vásárol, akkor ezzel ellentmond és ellene tesz saját céljának, ami inflációs időkben a pénzmennyiség növekedésének lassítását feltételezi. A monetáris politika nem lehet egyszerre szigorú és laza – szigorú az infláció elleni küzdelem sikere végett, illetve laza az állampapírok kényszerű vásárlása révén. Előbb-utóbb el kell dönteni, melyik érvényesül, hiszen immár nemcsak a pénzpolitika piaci hatása, hanem az egész jegybank hitelessége forog kockán. Törvényi kötelezettségét szem előtt tartva a BoE-nek nem volt más választása, mint letenni a voksot a szigorodó pénzpolitika mellett. Ezzel viszont minden korábbi állampapír-vásárlásának az időleges eredményét rögtön elvesztette. Liz Truss kormányának gazdaságpolitikája tehát – annak feloldhatatlan belső ellentmondásai miatt – meghirdetésétől számítva két hét alatt összeomlott.

A brit kormányfő próbálta menteni a menthetőt. 38 napi hivatali tevékenység után menesztette pénzügyminiszterét, és nyilvánosan lemondott a „mini”-költségvetésről, az adóssággal finanszírozott adócsökkentés programjáról. Ezzel azonban immár nemcsak a meghirdetett gazdaságpolitikai program, hanem személyes vezetői hitelessége is elveszett. A brit Konzervatív Párt népszerűsége a közvélemény-kutatási eredmények tükrében régóta nem tapasztalt mélységekbe süllyedt. A Munkáspárt több mint húsz százalékpontos előnyhöz jutott. Félő volt, hogy a kormányzó párt szétesik.

Ez volt az a pillanat, amikor a társadalmi nyomás hatására lépett a pártvezetés, és lényegében menesztette a bukott kormányfőt, majd a további veszteségeket elkerülendő a Konzervatív Párt összeszedte magát, és két nap alatt új vezetőt választott az indiai származású és hindu vallású, továbbá dúsgazdag Ri­shi Sunak személyében. Egyesek szemében hatalmas bukás ez is, csakúgy mint a megelőző végtelen vergődés. Vajon igaz-e?

A jogállam hiánya

Magyarországon formálisan létezik Költségvetési Tanács, de nincs „foga”, hiszen nem önálló, nincs hivatala, nincsenek szakértői, tagjai pedig a kormány kegyencei. Magyarországon természetesen létezik jegybank, de az – törvényi előírások ellenére – nem független, hanem a kormány gazdaságpolitikájának, sőt a gazdaságpolitika szeszélyes és kiszámíthatatlan vargabetűinek engedelmes hajtószíja. Vezetőinek nemcsak a felkészültsége, hanem józan ítélőképessége is megkérdőjelezhető. Nem tudják, hogy a pénzpolitikában a szóbeli beavatkozás legalább olyan fontos, mint a tényleges, ezért gyakran egymásnak ellentmondó szövegeket mondanak, amivel rendre kibillentik egyensúlyából a pénzpiacot.

Hazánkban a sajtó szabadsága megszűnt, színvonalas szakmai újságírásra pedig alig van igény. A sajtó nem buktat kormányt még erkölcsi kihágás, például súlyos korrupció vagy szándékos károkozás esetén sem; az egyszerű szakmai hibák sorozata már fel sem tűnik. A gazdaságpolitika szakmai pongyolasága nem érinti meg a széles nyilvánosságot. Elfedi azt a sok hazugság – például az, hogy a szankciók tönkretesznek minket –, holott mindenki tudhatná, és az újságírók folyamatosan rámutathatnának arra, hogy a nemzeti szégyen kormánya az összes Oroszország elleni szankciót megszavazta. Ez egyúttal rávilágít arra is, hogy a kicsi, az állam által uralt, eltorzított és jórészt bekebelezett hazai pénz- és tőkepiac sem képes felvillantani és ellensúlyozni az immár több mint két évtizede hibás gazdaságpolitika rettenetes rombolását.

Miért lényeges ez? Nem a karácsonyi búslakodás elmélyítése végett, hanem azért, mert az angol–magyar párhuzam mindennél erőteljesebben rámutat arra, hogy a jogállam nélkülözhetetlen feltétele a gazdasági haladásnak is.

Mit mutat a látszat? Azt, hogy Nagy-Britanniában megbukott egy hibát hibára halmozó kormány, amin az egész világ hetekig nevetett, csak saját polgárai bosszankodtak, mert tudták, hogy a szakmai hibák sorozata nyomán rajtuk csattan az ostor. Ezzel szemben Magyarország a stabilitás szigetének tűnik, ahol a kormány mindig tudja, hogy a népnek mi a jó, és az állítólag kizárólag kívülről begyűrűződő válság kezelésében látszólag tökéletes munkát végez. Hát nem fényes bizonyítéka ez a Nyugat hanyatlásának és a Kelet felemelkedésének?

Jó hírem van: nem. Éppen ellenkezőleg. A magam részéről azért ünneplem és csodálom változatlanul Nagy-Britanniát, mert mindig újabb bizonyítékot kínál a jogállam erejére és fontosságára. Nagy-Britanniában nem az emberek jobbak, mint mondjuk Magyarországon, hanem az alapvető intézmények, jelesül az egész intézményes berendezkedés. Liz Truss kormányának kevesebb mint két hónapos vergődése világosan megmutatta, hogy milyen hallatlan jelentősége van a jogállamnak nemcsak a demokrácia védelmében és megerősítésében, hanem szűkebben véve pusztán a gazdaság működésében és fejlődésében. Ennek alapján indokolt beszélni külön gazdasági jogállamiságról/jogállamról is. Ahol van jogállam, ott a nemritkán gyarló emberekből álló kormányok hibáit és tévedéseit a kormánytól független gazdaságirányító intézmények hivatalból, kötelességszerűen, törvényi felhatalmazásuknál fogva kijavítják, vagy legalábbis élesen felhívják azokra a közvélemény és egyéb intézmények figyelmét, amelyek aztán képesek és hivatottak arra, hogy az eltévelyedő kormányt megbuktassák. A Költségvetési Felelősségi Hivatal (OBR), a befolyásos és független jegybank (BoE), a világszínvonalú szaksajtó, a nemzetközi tőkepiacba mélyen beágyazott, színvonalasan szabályozott hazai pénzpiac rendkívül erőteljes ellensúlyt képez. A fékek és egyensúlyok finomhangolt rendszere tehát működik a gazdaság irányításában is, ami nélkül a további fejlődés lehetősége – közepes jövedelmű országokban a további fenntartható növekedés lehetősége – egyszerűen kizárt.

Nagy-Britannia szembeötlő példáján keresztül világosan felismerhető a jogállam szerepe és jelentősége a modern piacgazdaságban.

Jogállam hiányában Magyarország zokszó és üzemi zörej nélkül, csendben és erőltetett menetben halad a szakadék felé. Ez a Kelet alkonya.