Gondoljuk végig, miről szól a vita

A politika napi kérdéseiben a szembenálló feleknek nem kell okvetlenül egyetérteniük: a demokráciát egyebek között arra találták ki, hogy közügyekben akkor is dönteni lehessen, amikor nincs konszenzus. De az érdekek és eszmék demokratikus versengése csak akkor tartható fenn közmegelégedésre, ha az alapvető játékszabályokat gyakorlatilag mindenki helyesli. Összekuszálódó hatalmi ágak című cikkemben (Népszabadság, 1995. július 15.) olyan kérdést vetettem föl, amelynek rendezése — mivel az alkotmányos alapvetéseket érinti — megkívánja a vitatkozó felektől, hogy a lehető legszélesebb egyetértésre törekedjenek. Ezért azt javasolnám Kónya Imrének, aki cikkemre a lap hasábjain válaszolt (Ki kuszálja össze a hatalmi ágakat? — 1995. július 28.), hogy ne siessen az ítélkezéssel: első lépésben próbájuk meg alaposan végiggondolni, miről is szól a vita. Másik bírálómat, Halmai Gábort (Alkotmánybíróság és hatalommegosztás — 1995. augusztus 10.) is arra kérem: függessze fel állásfoglalását a probléma tisztázásáig. Mivel ő csupán egy részletkérdésben vitatkozik velem, érveire a jelen írás vége felé térek vissza.

A végső mérce

Cikkem egyik fő állítása szerint a szociális biztonság védelmének alkotmányos rendelkezése magában foglalja a veszélyt, hogy reménytelenül egymásba gabalyodnak az Alkotmánybíróság és a kormány hatáskörei: vagy a bírák határozzák meg a költségvetés gazdasági alapelveit, vagy a pénzügyminiszter értelmezi az alkotmányt. Miután ezt a nehézséget kimutattam, vázolok egy eljárást, mely a kezelését lehetővé tenné. Kónya Imre nem kevesebbet vet javaslatom ellen, mint hogy az a parlamentáris demokráciát és a jogállamiságot veszélyezteti. Úgy gondolom, az ítélet elhamarkodott, de a demokrácia és a jogállamiság mellett eltökélt kiállást örömmel üdvözlöm. Néhány más alapértékkel együtt ezek adják a végső mércét, amelyhez vitatott nézeteinket hozzámérhetjük, ha a konszenzus lehetőségét keressük. De hogy a demokrácia és a jogállamiság ne retorikai furkósbot legyen, hanem álláspontjaink közös nevezője, ehhez árra van szükség, hogy a problémával valamennyi fél komolyan szembenézzen. Kónya Imrét tehát arra buzdítanám, ne zárkózzék el a cikkemben elemzett probléma tárgyilagos szemügyre vételétől.

A szociális jogok paradoxona

A szociális biztonsághoz való jog — és általában a szociális jogok — alkotmányos kezelése ugyanis nem idézőjelek közé helyezhető „probléma”, ahogyan ő magát kifejezi, hanem az egyik legfogósabb elvi és eljárási nehézség, mellyel valamennyi alkotmányos demokrácia napjainkig küszködik.

Miből ered a nehézség? Miért nem olyan kézenfekvő a szociális jogok alkotmányos kezelése, mint a szabadságjogoké? A tankönyvi válasz szerint azért, mert a szabadságjogok negatív jogok, az állam (és a többi ember) beavatkozásától védenek, a szociális jogok viszont pozitív jogok, anyagi szolgáltatásokat igényelnek az államtól (és rajta keresztül a többi embertől mint adófizető polgártól). A szabadságjogok tiszteletben tartása ingyen van, a szociális jogok pénzbe kerülnek. Ez így nyilvánvalóan nem igaz: szabadságjogaink nemcsak azt a kötelezettséget róják az államra, hogy ne sértse meg, hanem azt is, hogy védelmezze őket. Ehhez pedig rendőrségre, ügyészségre, bíróságokra van szükség, e szervezetek működtetése költséges vállalkozás. Csakhogy a költségek nagyságrendileg mások a szabadságjogok védelme és a szociális jogok biztosítása terén. Magyarországon 1995-ben a rendőrség, az ügyészségek, a bíróságok és a büntetésvégrehajtás együttes költségvetése a központi költségvetés 1,5 százalékát tette ki. Ugyanebben az évben a szociális kiadások a költségvetés 22 százalékát vitték el. Ha a szabadságjogok védelme tíz százalékkal többe vagy kevesebbe kerül, a teljes költségvetés kiadásai 0,15 százalékkal növekszenek vagy csökkennek: alig érzékelhető változás. Ha a szociális jogokra költ az állam tíz százalékkal többet vagy kevesebbet, a költségvetési kiadások növekedése vagy csökkenése 2,2 százalékos, ami már érzékenyen hat az állam bevételeinek és kiadásainak mérlegére,

A következmény azonnal belátható. A szabadságjogokat tipikus esetben úgy lehet kezelni, mintha biztosításuk nem függene az állam gazdasági lehetőségeitől. A szociális jogokat tipikus esetben úgy kell kezelni, hogy szembesítik őket a rendelkezésre álló költségvetési eszközökkel. Ez a sajátosságuk egy elvi és egy eljárási természetű nehézséget vet föl.

Két nehézség

Az elvi probléma abban áll, hogy a szociális jogok nem úgy viselkednek, mint ahogy azt egy jogtól elvárjuk. Ha egy érdeket jog véd, ezzel az mondatik ki, hogy még abban az esetben sem szabad megsérteni, amikor tiszteletben tartása a társadalomnak költséget okoz. Szokatlanul magasba kell szökjenek a költségek ahhoz, hogy egy jogunk csorbítása egyáltalán mérlegelhető legyen. A szociális jogok költségei viszont annyira közel vannak a kritikus határhoz, hogy az általuk védett igény és a teljesüléséhez szükséges kiadások egymással szembeni mérlegelése csak nagyon ritkán takarítható meg. Általában azt kell mondani, hogy a polgároknak akkor van joguk valamilyen szociális szolgáltatáshoz, ha annak biztosítása nem terheli túl az államot. Ez pedig bizonytalanná teszi, hogy ezek ugyanolyan értelemben nevezhetők-e jogoknak, mint a többi jogunk.

Ezt az elvi nehézséget fordítja le az intézmények működésének nyelvére az alábbi, eljárási probléma. Hogy a polgárok törvényes joga mire terjed ki, ezt a bíróságok illetékesek megállapítani; a törvényes rendelkezések alkotmányosságáról pedig — az európai demokráciák egy részében, Magyarországon is — az Alkotmánybíróság mondja ki a végső szót. Hogy másfelől a költségvetés mit bír el, ennek eldöntése a kormány és a parlament illetékességi körébe tartozik. A szociális jogok esetében azonban a két mérlegelés nem választható el egymástól. Nem mondható, hogy a polgároknak alkotmányos joga van egy szolgáltatáshoz, amelynek teljesítése meghaladja az állam képességét. Amikor tehát a bíróság szociális jogosultságokról dönt, valójában két dologról egyszerre kell ítélnie: először a jogigény elvi alapjáról, és másodszor a költségvetés teljesítőképességéről. Ha az utóbbi kérdésben nem foglal állást, akkor csak kívánalmakat állapíthat meg, jogokat nem, és természetesen azt sem jelentheti ki, hogy a törvény, amely e kívánalmaknak nem felel meg, alkotmányellenes. Ez nemcsak az esetleges elvonások terjedelmére vonatkozik, hanem az elvonás időzítésére és ütemére is, mert az is függ a költségvetés mindenkori állapotától. Innen a cikkemben leít dilemma: vagy az Alkotmánybíróság saját költségvetési koncepciót alkot, amelyet fölébe helyez a kormány költségvetésének, vagy a kormány a költségvetésről döntve azt is eldönti, hogy milyen szociális igény élvez alkotmányos támogatást.

Három kiút

Ezt a dilemmát a demokráciák többsége vagy úgy küszöböli ki, hogy nem veszik be az alkotmányba a szociális jogokat, vagy úgy, hogy az alkotmány tartalmaz ugyan ilyeneket, ám ezeket a bíróságok deklaratív normákként kezelik, amelyekhez nem társulnak alanyi jogosultságok, és elzárkóznak attól, hogy rájuk hivatkozva törvényeket vagy más rendelkezéseket alkotmányellenesnek nyilvánítsanak. A harmadik lehetőség az volna, hogy kidolgoznak egy intézményi eljárást, amely megfelel a szociális jogok sajátos természetének, és biztosítja, hogy az érintett hatalmi ágak egymás illetékességi körét nem zavarva gyakorolják alkotmányos feladataikat.

Így tehát három kiút áll előttünk: kivenni az alkotmányból a 70/E. §-t, mely garantálja az állampolgárok szociális biztonsághoz való jogát (ezt az alkotmányozók tehetnék meg); kinyilvánítani, hogy ez az alkotmányhely csupán egy ideált emel az állam elé, de nem fogalmaz meg számon kérhető kötelezettségeket (ezt szintén megtehetnék az alkotmányozók a paragrafus átfogalmazásával, vagy az Alkotmánybíróság hajthatná végre, értelmezés útján), vagy pedig érintetlenül meghagyni a 70/E. §-t, és kidolgozni egy működőképes eljárást, amely a nehézséget kezelhetővé teszi (ez az Alkotmánybíróság és a kormány közötti gyakorlatban alakulhatna ki).

A jelenlegi helyzet fenntartása nem megoldás, hanem lemondás a baj kezeléséről. Ha minden marad úgy, ahogyan most van, akkor az Alkotmánybíróság újra és újra aközött választ, hogy vagy olyan döntést hoz, amely csak saját költségvetési koncepcióval együtt állná meg a helyét, vagy átengedi a szociális jogokkal kapcsolatos alkotmányértelmezést a kormánynak; a mindenkori kormány újra és újra rákényszerül, hogy vagy az Alkotmánybíróság költségvetési koncepcióját kövesse, vagy megpróbálja maga alá gyűrni a testületet, és az országban alkotmányos bizonytalanság keletkezik, a vele járó egyéb zavarokkal

Melyiket válasszuk?

Ha egyetértünk abban, hogy az új alkotmánynak az 1989-es konszenzust kell véglegesítenie (én így gondolom, és vitacikkéből kivehetően így gondolja Kónya Imre is), akkor az első megoldáshoz csak a legvégső esetben célszerű folyamodni, hisz a 70/E. § a kerekasztal alkotásai közé tartozik. Ha komolyan vesszük, hogy az akkori konszenzus magában foglalta a szociális piacgazdaság melletti elköteleződést, és emellett ki akarunk tartani (én ezt helyeslem, és feltételezem, hogy Kónya Imre is helyesli), akkor a második megoldást nem volna bölcs választani, amíg nem győződtünk meg róla, hogy nincs jobb. Nem célszerű tehát elzárkózni a harmadik lehetőség alapos megfontolásától. Érdemes keresni a módot a szociális biztonsághoz való jog alkotmánybírósági védelmének és a kormány gazdaságpolitikájának olyan összehangolására, amely a mindenkori kormánytól nem veszi el a költségvetés fölötti rendelkezést. az Alkotmánybíróságtól nem veszi el az alkotmányértelmezés végső szavát és az alkotmányossági kifogásoknak erőt ad — olyan erőt, amely megfelel a szociális jogok sajátos természetének. Ha ebben egyetértésre jutottunk, akkor kezdhetünk el tűnődni a kialakítandó eljárás részleteiről. Az én javaslatom lényege így szól: a kormány, szükség esetén, még költségvetési koncepciója kialakításakor keresse meg az Alkotmánybíróságot; a testület mutasson rá, hogy a tervezett elvonások közül melyek a különösképpen aggályosak, a törvényjavaslat elkészítésekor a kormány, lehetőségeihez mérten, vegye figyelembe a bírák útmutatásait. Ha az utólagos normakontroll során az Alkotmánybíróság azt találja, hogy a kormány minden lehetőt megtett az általa képviselt alkotmányos elvek érvényesítésére, akkor már nem helyezi hatályon kívül a törvényerőre emelt rendelkezéseket, ha azonban nem így ítéli meg, akkor él a megsemmisítés eszközével.

Kónya Imre szerint ez az elgondolás szabadságot adna a kormánynak az alkotmánybírósági döntések felülbírálatára és ezzel megszüntetné a végrehajtó hatalom alkotmányos korlátozását. Ez azonban félreértés. Kónya figyelmét elkerülte, hogy a végső döntés a javasolt mechanizmusban nem a kormányé, hanem az alkotmánybíróké. Egyedül nekik volna módjuk mérlegelni, hogy élnek-e vagy sem a megsemmisítés eszközével.

Még egyszer a feladatról

Erre másik kritikusom, Halmai Gábor is rámutat. A javaslatról mégis azt tartja, hogy az — bár szándéktalanul — hozzájárul a hatalmi ágak közötti viszony összekuszálásához. Példák sokaságával mutatja be, hogy a kormány és más közjogi szereplők hajlamosak a törvényelőkészités korai szakaszában álláspontjuk alkotmányossági szűrését kérni. Meggyőzően állítja, hogy ez a gyakorlat bevonja az Alkotmánybíróságot a politikai küzdelmekbe, és társfelelőssé teszi a végrehajtó hatalom döntéseiért. Csakhogy a sorra vett esetekben nem a kérdés természete okozza a hatalmi ágak összegabalyodását hanem föltevésének körülményei. A szociális jogok esete más. Itt nem a korai állásfoglalás sodorná az Alkotmánybíróságot más hatalmi ágakra tartozó döntések elvonásába, hanem a normakontroll rendes mechanizmusa. Amíg a testületnek arról kell döntenie, hogy egy szociális juttatás megvonását megsemmisíti vagy sem, addig nem kerülheti meg a kérdést, hogy az intézkedésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van-e — az pedig nem lehet más, mint költségvetési indok. A Halmai Gábor által javasolt két megoldás — a részleteiben már elfogadott törvény végszavazása előtt a kormány vagy az ellenzék kér előzetes alkotmányossági vizsgálatot, a már megszavazott de még ki nem hirdetett törvényt a köztársasági elnök küldi át az Alkotmány bíróságra — ezen a bonyodalmon nem segít. Akár kihirdetés után, akár kihirdetés előtt dönt a testület, mindenképpen beleütközik az általam leirt dilemmába. Ebből a dilemmából csak úgy lehet kijutni, ha az Alkotmánybíróság olyan állásfoglalásra kapna módot, mely nem kész jogszabály megsemmisítése vagy átengedése közötti döntésben áll, hanem csupán az előterjesztett koncepcióval szembeni alkotmányos aggályok megfogalmazásában. Ez az, amit a javasolt elgondolás lehetővé tenne, egyben arra is biztosítékot teremtve, hogy a kormány kénytelen legyen az alkotmányőrök iránymutatását komolyan figyelembe venni. Tisztában vagyok vele, az itt vázolt gyakorlat csak akkor lehet elfogadható, ha nem csap át azokra a területekre, ahol alkalmazásának nincs alkotmányos indoka. Ez nézetem szerint megoldható. Ha azonban Halmai Gábor úgy véli, hogy nem oldható meg, akkor nem az előzetes normakontroll bevett formáiban célszerű gondolkoznia, hanem a szociális biztonsághoz való alkotmányos jog eltörlésében vagy puszta óhajjá légiesítésében.

Én nem szívesen követném őt ebben az irányban, s talán ő sem szívesen lépne errefelé. Olyan köztársaságot szeretnék (s azt hiszem, Halmai Gábor is), melynek alkotmánya elkötelezi az államot a szociális érdekek védelme mellett, s ahol e kötelezettség nem marad szimbolikus, hanem intézményi gyakorlatokban ölt testet.

Kis János